Rådet vurderer hvert kvartal, hvad der er et passende niveau for den kontracykliske kapitalbuffer. Når Rådet vurderer, at satsen skal ændres, vil det offentliggøre en henstilling rettet til erhvervsministeren. Det er ministeren, der er ansvarlig for at fastsætte buffersatsen i Danmark. Ministeren er forpligtet til, inden for en periode på tre måneder, at gennemføre henstillingen eller give en redegørelse, hvori det forklares og begrundes, hvorfor henstillingen i givet fald ikke gennemføres.
Bufferen skal bygges op, inden udviklingen vender
Den kontracykliske kapitalbuffer skal have en vis størrelse for at kunne gøre en forskel. Bufferen skal derfor fortsat bygges op, inden finansielle ubalancer bliver for store, og den finansielle sektor dermed bliver sårbar over for negative stød.
Rådet vurderer, at der fortsat opbygges risici i det finansielle system. Hertil kommer, at forudsætningerne for yderligere risikoopbygning også er til stede. Dansk økonomi er fortsat i et opsving, og de finansielle forhold er lempelige, om end udviklingen i nogle indikatorer er bremset op. Rådet følger derfor sin annoncerede strategi om at henstille om en forhøjelse af buffersatsen i indeværende kvartal. Medmindre der sker en væsentlig opbremsning af risikoopbygningen i det finansielle system, er det Rådets holdning, at bufferen skal bygges op til 2,5 pct.
Risikoopbygning i det finansielle system
Det danske finansielle system påvirkes i høj grad af udviklingen på de internationale markeder. Risikovilligheden blandt investorer er stadig udtalt, og risikoopfattelsen på de finansielle markeder er fortsat lav set i et længere perspektiv, om end der har været større usikkerhed og udsving det seneste halve år. Risici for den globale økonomi er steget i løbet af 2018 og starten af 2019, bl.a. som følge af øget usikkerhed relateret til Brexit, handelskonflikt og geopolitiske spændinger. Det betyder, at markedsdeltagerne forventer lave renter i en længere periode fremadrettet.
Flere store landes handlerum for finans- og pengepolitikken er begrænsede som følge af høj gæld og lave renter. Det reducerer mulighederne for at afbøde de negative effekter, der kan opstå, hvis risici materialiserer sig. Det understreger vigtigheden af, at kreditinstitutterne (banker og realkreditinstitutter) skal være robuste.
Dansk økonomi er fortsat i et opsving, og aktivpriserne er generelt høje. Priserne på både bolig- og erhvervsejendomsmarkedet er steget i flere år, men der er sket en udfladning siden medio 2018. Opbremsningen har været størst for ejerlejligheder i hovedstadsområdet, hvor prisniveauerne dog fortsat er høje.
Der er tegn på øget risikovillighed i institutterne, selv om den samlede kreditvækst er moderat. Drevet af den øgede konkurrence om kunderne har flere institutter lempet på kreditstandarderne over for erhverv i en længere periode. Det er også udlånsvæksten til erhverv, der er steget mest i den seneste periode, og væksten er bredt funderet på institutter og brancher.
Den lange periode med lave renter og lempelige finansielle forhold danner i kombination med konjunkturfremgangen grobund for en fortsat opbygning af kreditrisici. Risici forstærkes af, at det samlede udlån allerede er på et højt niveau. Udlånet skal derfor ikke stige i samme tempo som i årene før finanskrisen, inden bufferen bygges op.
Rådets vurdering af buffersatsen er baseret på en samlet vurdering af udviklingen i det finansielle system. I Rådets informationsgrundlag indgår en række indikatorer, der giver information om bl.a. risikoopfattelsen på de finansielle markeder, udviklingen på ejendomsmarkedet og kreditudviklingen, se uddybning i bilag A.[1] Der er ikke en mekanisk sammenhæng mellem indikatorerne og buffersatsen givet usikkerheden ved at måle udviklingen i systemiske risici, herunder at historiske indikatorer ikke nødvendigvis er fyldestgørende for den fremtidige udvikling. Rådets anbefalede buffersats er derfor baseret på en samlet vurdering af indikatorerne og anden relevant information.
Institutterne har kapital til at opfylde kravet
Ingen af de danske banker og realkreditinstitutter kommer i konflikt med deres kapitalkrav som følge af en forøgelse af bufferen til 1,5 pct.[2] Kravet om en højere buffer træder først i kraft 12 måneder efter, at ministeren har annonceret en forhøjelse.
En forøgelse af buffersatsen med 0,5 procentpoint øger det samlede regulatoriske krav til danske institutters egenkapital med 7 mia. kr. Til sammenligning var den samlede indtjening 32 mia. kr. i 2018, og sektorens kapitaloverdækning 112 mia. kr. ultimo 2018.
Det højere krav betyder, at en større del af institutternes balance skal finansieres med egenkapital. Det kan opnås ved at tilbageholde indtjening frem for at udbetale indtjeningen i form af udbytter eller aktietilbagekøb. I 2018 udbetalte institutterne samlet set 17 mia. kr. i udbytte og foretog aktietilbagekøb for 10 mia. kr. Uanset om indtjeningen udbetales eller tilbageholdes, tilfalder den aktionærerne.
Kravet om, at institutterne skal opretholde en kontracyklisk kapitalbuffer, er ikke et hårdt krav. Det vil sige, at institutter, der bryder kravet, ikke vil miste deres licens til at drive bank. Institutterne vil i stedet blive mødt med et krav om at indsende en kapitalbevaringsplan til Finanstilsynet, ligesom der kan være begrænsninger på udbetaling af fx bonus og udbytte, hvis de ikke overholder det kombinerede kapitalbufferkrav.[3]
Bufferen skal øge institutternes modstandskraft
Den kontracykliske kapitalbuffer skal bidrage til at begrænse de negative effekter på realøkonomien af en fremtidig finansiel krise. Bufferen skal derfor være bygget op, inden finansielle ubalancer bliver for store. Målet er, at institutterne er mere modstandsdygtige, når risici på et tidspunkt materialiserer sig, fx i tilfælde af et negativt stød til det finansielle system. I en sådan situation kan bufferen reduceres, så institutterne får frigivet kapital. I det omfang, institutterne ikke anvender den frigivne kapital til at absorbere tab, kan de anvende den til nyudlån eller til at sikre deres kapitaloverdækning. Derved forbedres muligheden for, at kreditinstitutterne opretholder en passende kreditgivning i perioder med stress i det finansielle system.
Det er Rådets strategi, at bufferen skal indføres gradvist. Det gør det lettere for institutterne at tilpasse sig de nye forhøjede kapitalkrav, fx ved at tilbageholde indtjening. Rådet forventer derfor, at en eventuel effekt på institutternes kreditgivning er begrænset.[4]
Bufferen er først og fremmest et instrument til at gøre kreditinstitutterne mere modstandsdygtige. Den kan ikke anvendes som et instrument til at styre konjunkturerne, hverken i et konjunkturopsving eller en konjunkturnedgang. Bufferen skal frigives i tilfælde, hvor der er risiko for en hård opstramning af kreditgivningen til husholdninger og virksomheder, og altså ikke blot ved en opbremsning i konjunkturudviklingen.
Den kontracykliske kapitalbuffer blev introduceret i international regulering efter finanskrisen som en del af et større sæt reformer, der skal gøre den finansielle sektor mere robust.
Andre kapitalkrav
Rådet inddrager også andre politiktiltag i sine overvejelser om den kontracykliske buffersats, herunder indfasning af kommende krav til institutterne. Generelt havde de danske institutter ultimo 2018 tilstrækkelig kapital til at opfylde de samlede bufferkrav[5], der er indfaset frem mod 2019, samt en kontracyklisk kapitalbuffer på 1,5 pct. i Danmark. Den kontracykliske kapitalbuffer adskiller sig fra andre bufferkrav, idet den kan lempes ved finansielt stress, mens de andre krav gælder i såvel op- som nedgangstider.
Ud over bufferkravene er der andre kommende krav til institutterne, herunder krav om, at en bank skal have en vis mængde kapital- og gældsinstrumenter, som er egnede til at tage tab i en krisesituation, det såkaldte NEP-krav.[6] Formålet med NEP-kravet adskiller sig fra formålet med den kontracykliske kapitalbuffer, se også bilag A.
Finanstilsynet vurderer samlet set, at indfasningen af de individuelle NEP-krav frem mod 2023 ikke vil få større betydning for bankernes mulighed for at opfylde en kontracyklisk kapitalbuffer på 1,5 pct. Finanstilsynet forventer, at de mindre banker i vidt omfang vil kunne opfylde NEP-kravet via det eksisterende kapitalgrundlag og gennem tilbageholdt indtjening, mens de større institutter i vidt omfang vil kunne opfylde kravet med udstedelse af NEP-instrumenter.
Et andet kommende krav er et minimumskrav til institutternes gearingsratio, der forventes at skulle opfyldes fra 2021, når nye EU-regler træder i kraft. Den kontracykliske kapitalbuffer øger ikke kravet til gearingsratioen. Mens bufferen opgøres i forhold til risikovægtede eksponeringer, opgøres gearingsratioen i forhold til ikke-risikovægtede eksponeringer. Det er især store institutter, der har en stor andel aktiver med lave risikovægte, der kan blive påvirket af gearingskravet.
Rådets henstilling er i overensstemmelse med gældende lovgivning.
Lars Rohde, formand for Det Systemiske Risikoråd
Udtalelse fra ministeriernes repræsentanter i Rådet
"Det følger af lovgivningen om Det Systemiske Risikoråd, at henstillinger rettet mod regeringen skal indeholde en udtalelse fra ministeriernes repræsentanter i Rådet. Ministeriernes repræsentanter samt Finanstilsynet har ikke stemmeret i forhold til henstillinger rettet mod regeringen.
Regeringen vil bruge de i lovgivningen fastsatte 3 måneder til at tage stilling til henstillingen fra Det Systemiske Risikoråd."
For en uddybning af rådets beslutningsgrundlag, se bilag i henstillingen.
[1] Se også Rådets metode til at vurdere buffersatsen på Rådets hjemmeside www.risikoraad.dk.
[2] Institutterne skal opfylde det kontracykliske kapitalbufferkrav med egentlig kernekapital.
[3] Det kombinerede kapitalbufferkrav består, ud over den kontracykliske kapitalbuffer, af kapitalbevaringsbufferen og den systemiske buffer, jf. bekendtgørelse nr. 1349 af 12. december 2014 om opgørelse af det kombinerede bufferkrav, det maksimale udlodningsbeløb og indholdet af en kapitalbevaringsplan for visse finansielle virksomheder, samt Finanstilsynets notat "Bestemmelser om kapitalbevaringsplan og opgørelse af det maksimale udlodningsbeløb" på Finanstilsynets hjemmeside.
[4] Danske erfaringer viser, at de forhøjede kapitalkrav, der blev introduceret i den internationale regulering efter finanskrisen, ikke har resulteret i faldende udlån, jf. Brian Liltoft Andreasen og Pia Mølgaard, Kapitalkrav til banker – myter og facts, Danmarks Nationalbank Analyse, nr. 8, juni 2018.
[5] Bufferkravene omfatter den såkaldte kapitalbevaringsbuffer for alle institutter og en SIFI-buffer for de systemisk vigtige institutter, de såkaldte SIFI'er.
[6] NEP står for nedskrivningsegnede passiver. Det er passiver, der er egnede til at absorbere tab og rekapitalisere et institut i en afviklingssituation. Som udgangspunkt indfases NEP-kravet frem mod 2023.